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PAZ, PARTICIPACION Y DESCENTRALIZACION, REVOLUCION SILENCIOSA

Prologo del ex presidente al libro Hacia un nuevo federalismo, Rodrigo Rivera Salazar.

Por CESAR GAVIRIA TRUJILLO

Uno de los objetivos y logros de la Asamblea Constituyente de 1991 consistio en la ampliacion de la participacion de la comunidad con nuevos mecanismos populares que quedaron plasmados en la Constitucion. En nuestra Carta Magna se establecio el camino de una mayor participacion municipal y departamental que conjurara el asfixiante centralismo que amarraba el desarrollo de las regiones, desconocia la problematica local y no impulsaba con suficiente eficacia los proyectos regionales. Como lo exprese durante el Foro que convoco Anif en febrero sobre el presente y el futuro de Colombia, habria preferido que la Constituyente hubiera ido mas lejos, adoptando un esquema que autorizara a las municipalidades a crear su propia tributacion dentro de los determinados limites, lo cual fue parte de la propuesta original del Gobierno, en lugar de asignar a las regiones un porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nacion. No haberlo hecho ha implicado que se pierda el vinculo entre los ingresos y el cobro del tributo a los ciudadanos. Esto ha dado lugar a cierta irresponsabilidad fiscal, pues el que gasta no es consciente de las dificultades que se tienen para financiar ese gasto. Esto, sin duda, explica algunos de los desbalances fiscales que estan viviendo muchos municipios.
Los logros en la descentralizacion, afianzada en 1991, permiten plantear ahora el camino que podria conducir a consolidar una reforma mas acorde con el reciente fortalecimiento de nuestras capitales de provincia, de los departamentos y de las regiones que agrupan a varios de ellos. Que este mismo camino conduzca al federalismo es una hipotesis planteada por el oportuno debate que Rodrigo Rivera reintroduce en el pais. Nos corresponde como colombianos adelantar el estudio y la investigacion en todos los niveles intelectuales, universitarios y politicos y en los foros regionales que diluciden nuestro devenir entre descentralismo o federalismo como el lo plantea.
En forma expresa quiero traer a colacion apartes de mi intervencion del 24 de marzo de 1990 en el Centro de Convenciones, cuando manifeste mis tesis al partido liberal en el momento de aceptar mi candidatura (...) "Tambien es fundamental, para darle un nuevo aire al proceso de descentralizacion y convertirlo en una autentica federalizacion, abandonar la expresion constitucional segun la cual la soberania reside unicamente en la nacion. "Es absolutamente indispensable que los tributos sean establecidos en las regiones o en las municipalidades, que sean cobrados por ellas, que las decisiones de inversion o de destinacion sean tomadas alli. "Solo de esa manera no tendremos que vivir bajo la tremenda limitacion que significa el asfixiante centralismo que ahoga el desarrollo de las regiones de nuestra nacion, que trata de matar y aniquilar su diversidad, que desconoce sus iniciativas, sus expresiones de caracter cultural y sus valores."
Once anos despues de esta intervencion el tema es aun mas vigente, pues la Asamblea de 1991 efectivamente reconocio la soberania popular y, por lo tanto, desplazo el viejo eje del poder politico de las instancias de la Nacion y su democracia representativa, a las del pueblo y su democracia participativa. Que su trabajo resulto incompleto, pues debio tener consecuencias mas audaces en materia de definicion del poder territorial dentro del Estado, es interesante tesis que desarrolla con lucidez Rodrigo Rivera. No obstante, y a pesar de que esa Asamblea termino difiriendo el desarrollo de su indefinicion al Legislador, al confiarle la expedicion de una Ley Orgsnica de Ordenamiento Territorial que aun no se expide, es evidente que sus decisiones dirigieron las formas de participacion ciudadana en el camino de la descentralizacion y su afianzamiento podria terminar, segun la tesis de Rodrigo Rivera, en una vertiente hacia el federalismo.
Los principios basicos son los mismos. Como recordara el ex presidente Alfonso Lopez Michelsen, se puede gobernar de lejos pero para administrar de manera eficiente es necesario hacerlo de cerca. O, como lo subraya Uribe Uribe, autoridad lejana es autoridad ausente. Tampoco parece acertado tratar realidades diversas con las mismas recetas. No podemos negar que buena parte de las dificultades que han surgido dentro del proceso descentralizador en algunos paises de America Latina provienen de la subdivision territorial y, en especial, de la uniformidad juridica con que se tratan los entes. Suele advertirse como las normas juridicas y el tratamiento institucional por parte del nivel nacional a un departamento o Estado pequeno, en poblacion, en ingresos y actividad economica, asi sea grande en territorio, son iguales a los de los fuertes en todas las variables. Se debe, por lo tanto, buscar un esquema que reconozca las diferencias entre los distintos niveles subnacionales en el cual se asignen claramente las responsabilidades y los recursos de acuerdo con las caracteristicas y la capacidad del ente territorial. A juicio de Rivera, y de muchos paises que han optado por ese esquema, el modelo apropiado es el Federal, que le permite a cada region perfilar su propio rol respetando el asignado al nivel central.
De todas formas, y como lo advierte Tim Campbell, la descentralizacion hacia los gobiernos locales es "la revolucion silenciosa" que se esta dando en America Latina. Todo porque existe un consenso respecto de la utilidad de devolver a las esferas de decision mas cercanas al ciudadano todas aquellas materias que no requieren ser tratadas por instancias superiores. El nivel local es mas apropiado y adaptado para tomar en consideracion las condiciones particulares y las necesidades especificas de una comunidad determinada. El haber consolidado en mi gobierno el impulso hacia la descentralizacion del pais me induce a prever que la dinamica implantada por la Constitucion de 1991 puede conducir a formas de participacion popular en las cuales el federalismo es una seria opcion a considerar. El diagnostico que hoy ofrece este libro es fruto de la dialectica misma que genera el proceso de descentralizacion ya recorrido.
El libro se inicia con reflexiones y tesis sobre el actual proceso de paz. Estima que existe una confusion al plantear que nuestro conflicto interno con la subversion no es en si la enfermedad, sino el sintoma de dos causas estructurales: el exceso de centralismo politico y la equivocada vision de lo rural. Respecto a la primera causa, compara nuestra organizacion territorial de solo 1.097 municipios con la espanola de 8.072, la alemana de 14.308, hasta la sorprendente cifra francesa de 36.763, con un territorio inferior al nuestro. Dicha ausencia de Estado en Colombia propiciaria la existencia de grandes territorios que facilitan el control geografico guerrillero. Concluye que la ausencia de una mayor vida municipal ha creado una especie de zona de distension informal en mas de la mitad del territorio colombiano.

COLOMBIA FEDERAL 2001 - 2002